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我國(guó)勞動(dòng)法以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建其調(diào)整范圍和保護(hù)體系。當(dāng)前，未被納入勞動(dòng)關(guān)系范疇的部分從業(yè)人員（以下簡(jiǎn)稱“非勞動(dòng)關(guān)系特定人員”）主要包括新就業(yè)形態(tài)人員、家政服務(wù)人員、超齡就業(yè)人員、實(shí)習(xí)生等群體。這些人員具有兩個(gè)主要特征：一是在法律關(guān)系上，他們與用人單位或平臺(tái)企業(yè)之間缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系，或其法律地位存在一定爭(zhēng)議（如新就業(yè)形態(tài)人員、超齡農(nóng)民工等）；二是在用工形態(tài)上，相當(dāng)一部分人員相對(duì)穩(wěn)定地依托單一用人單位或平臺(tái)企業(yè)提供服務(wù)，且受到一定程度勞動(dòng)管理。區(qū)別于傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系，他們?cè)谠庥雎殬I(yè)傷害時(shí)往往面臨保障缺失困境。 非勞動(dòng)關(guān)系特定人員規(guī)模龐大
隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)正發(fā)生深刻變革，其中非勞動(dòng)關(guān)系特定人員已形成規(guī)模龐大、構(gòu)成多元的群體。 不具備勞動(dòng)關(guān)系的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者。根據(jù)全國(guó)總工會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)，新就業(yè)形態(tài)人員數(shù)量達(dá)到8400萬(wàn)人。按照人社部《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》的分類，新就業(yè)形態(tài)人員與平臺(tái)企業(yè)的關(guān)系可以分為勞動(dòng)關(guān)系、不完全符合勞動(dòng)關(guān)系和民事關(guān)系三種情形。2022年7月1日，新就業(yè)形態(tài)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“新職傷”）正式啟動(dòng)，截至2024年底7省市7個(gè)平臺(tái)企業(yè)累計(jì)參保人數(shù)已超過(guò)1000萬(wàn)人，由此推斷，全國(guó)范圍內(nèi)不完全符合勞動(dòng)關(guān)系或處于民事關(guān)系狀態(tài)的新就業(yè)形態(tài)人員數(shù)量達(dá)到數(shù)千萬(wàn)規(guī)模。 家政服務(wù)領(lǐng)域匯聚著龐大的從業(yè)大軍。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)家政服務(wù)從業(yè)人員規(guī)模約3000萬(wàn)人，而市場(chǎng)的實(shí)際需求超過(guò)5000萬(wàn)。這個(gè)群體的工作場(chǎng)所主要在私人家庭，與家政企業(yè)、家庭雇主的關(guān)系多被界定為勞務(wù)關(guān)系或民事關(guān)系，顯著區(qū)別于標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系。 超齡就業(yè)人員群體日益壯大。一方面，部分企事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)骨干或管理人員退休后，被原單位或其他機(jī)構(gòu)返聘；另一方面，數(shù)量更為龐大的超齡農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，由于養(yǎng)老金水平偏低等原因，仍不得不留在勞動(dòng)力市場(chǎng)，大量從事物業(yè)、保潔、環(huán)衛(wèi)等工作崗位。盡管缺乏準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但全國(guó)超齡就業(yè)人員規(guī)模同樣達(dá)到數(shù)千萬(wàn)級(jí)別。按現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，超齡就業(yè)人員一般不與用人單位構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。 實(shí)習(xí)生大量涌入勞動(dòng)市場(chǎng)。根據(jù)教育部和人社部有關(guān)數(shù)據(jù)，2024年職業(yè)教育在校生（中職、高職以及技工院校）約3422萬(wàn)人，當(dāng)年畢業(yè)生超過(guò)1000萬(wàn)，職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)是職業(yè)教育不可或缺的組成部分，因此預(yù)計(jì)每年職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)生數(shù)量超過(guò)千萬(wàn)。此外，數(shù)量更為龐大的普通高等教育在校生中，也有相當(dāng)比例通過(guò)各種形式參與實(shí)習(xí)。實(shí)習(xí)生與實(shí)習(xí)單位之間通常簽訂實(shí)習(xí)協(xié)議，明確不構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。 就業(yè)見習(xí)人員規(guī)模龐大。此外，近年來(lái)，人社部等部門針對(duì)離校2年內(nèi)未就業(yè)高校畢業(yè)生和16-24歲的登記失業(yè)青年開展了百萬(wàn)就業(yè)見習(xí)計(jì)劃，就業(yè)見習(xí)人員與用人單位不形成勞動(dòng)關(guān)系。從地方實(shí)踐來(lái)看，非勞動(dòng)關(guān)系特定人員還包括了志愿者、社區(qū)（村）工作人員、規(guī)培醫(yī)學(xué)生等多個(gè)群體。 非勞動(dòng)關(guān)系特定人員面臨工傷保障缺失困境 作為職業(yè)人群，非勞動(dòng)關(guān)系特定人員面臨職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)，有的人群甚至風(fēng)險(xiǎn)較高。比如，家政服務(wù)因?yàn)槁殬I(yè)特殊性，工作時(shí)間靈活，地區(qū)差異性大，客戶路途遠(yuǎn)近及其他不確定因素多，在工作期間摔傷、割傷、刺傷、燙傷、燒傷以及被貓狗抓傷、被服務(wù)對(duì)象侵害等均有可能發(fā)生。部分新就業(yè)形態(tài)人員如網(wǎng)約配送員由于工作性質(zhì)涉及道路交通，事故發(fā)生率也較高。 由于缺乏工傷保障機(jī)制，一旦發(fā)生事故傷害，容易引發(fā)責(zé)任糾紛和陷入保障困境。比如，學(xué)生實(shí)習(xí)過(guò)程中，發(fā)生職業(yè)相關(guān)傷害，將涉及學(xué)校、實(shí)習(xí)單位和學(xué)生之間的復(fù)雜關(guān)系，易引發(fā)責(zé)任認(rèn)定和賠償糾紛，不利于實(shí)習(xí)工作的開展和學(xué)生權(quán)益保障。家政服務(wù)領(lǐng)域的職業(yè)傷害易引發(fā)從業(yè)人員與家庭雇主及家政企業(yè)之間的糾紛，不利于雇主放心使用家政服務(wù)、從業(yè)人員安心從事家政工作、家政企業(yè)專心提高服務(wù)質(zhì)量，最終不利于家政服務(wù)業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。 他們多從事勞動(dòng)密集型工作，是家庭生計(jì)重要來(lái)源，自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。從來(lái)源構(gòu)成來(lái)看，新就業(yè)形態(tài)人員、超齡就業(yè)人員、家政服務(wù)人員等非勞動(dòng)關(guān)系群體中，很大一部分以農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)失業(yè)人員為主，職業(yè)學(xué)校超70%學(xué)生來(lái)自農(nóng)村。一旦遭遇嚴(yán)重職業(yè)傷害導(dǎo)致傷殘或死亡，極易使家庭陷入經(jīng)濟(jì)困境，增加因傷返貧風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定及鄉(xiāng)村振興、共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 非勞動(dòng)關(guān)系特定人員工傷保障的試點(diǎn)實(shí)踐 近年來(lái)，國(guó)家和地方層面積極行動(dòng)，針對(duì)非勞動(dòng)關(guān)系特定人員的工傷保障難題，開展了形式多樣、各具特色的試點(diǎn)探索，主要包括國(guó)家層面組織的職傷試點(diǎn)和各省份自行開展的非勞動(dòng)關(guān)系特定人員自愿參加工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)。 試點(diǎn)“新職傷”。2022年7月1日“新職傷”試點(diǎn)正式啟動(dòng)，這是國(guó)家層面牽頭組織的試點(diǎn)，在全國(guó)選取了北京等7個(gè)省市以及美團(tuán)等7家平臺(tái)企業(yè)參加。職傷試點(diǎn)是在統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度框架體系下的政策創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，確保了社會(huì)公平和制度可持續(xù)發(fā)展。主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)在：一是根據(jù)平臺(tái)企業(yè)和新就業(yè)形態(tài)人員的關(guān)系，明確了平臺(tái)企業(yè)的參保繳費(fèi)責(zé)任，新就業(yè)形態(tài)人員個(gè)人不繳費(fèi)。二是適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)人員流動(dòng)性大的特點(diǎn)，借鑒建筑業(yè)“按項(xiàng)目參�！崩砟睿脚_(tái)企業(yè)本月繳上月單量保費(fèi)，新接單人員也能獲得保障，做到“每單必保、每人必保”。三是適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)人員流動(dòng)性較大、按單計(jì)算報(bào)酬的特點(diǎn)，采取按單計(jì)算保費(fèi)方式，完全突破傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)按月工資總額繳費(fèi)方式。同時(shí)，按單繳費(fèi)也為職業(yè)傷害確認(rèn)提供了基準(zhǔn)，職業(yè)傷害確認(rèn)情形緊緊圍繞接單和送單過(guò)程。四是適應(yīng)平臺(tái)企業(yè)總部運(yùn)營(yíng)、線上化管理的特點(diǎn)，采取“總對(duì)總”模式，平臺(tái)企業(yè)以省為單位、將每日訂單信息報(bào)送給全國(guó)信息平臺(tái)，全國(guó)信息平臺(tái)將各省有關(guān)信息回傳各省，在各省完成參保登記，平臺(tái)企業(yè)根據(jù)每月匯總信息向各省繳費(fèi)。五是適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)效率的要求，采取購(gòu)買商保經(jīng)辦服務(wù)方式，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司優(yōu)勢(shì)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新，通過(guò)平臺(tái)APP“一鍵報(bào)案”，以及職傷確認(rèn)、勞鑒和待遇支付“一件事”集成辦理，全面提高辦事效率�！靶侣殏痹圏c(diǎn)已取得初步成效，切實(shí)保障了新就業(yè)形態(tài)人員職業(yè)傷害權(quán)益，特別是對(duì)重大傷亡事故兜底保障功能得到有效的發(fā)揮。同時(shí)，也分散了平臺(tái)企業(yè)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。 地方自行開展的試點(diǎn)。非勞動(dòng)關(guān)系特定人員有用人單位或平臺(tái)依托，因此有一定條件納入現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東、浙江、江蘇、山東、四川、北京、天津、上海、重慶、湖南、陜西、遼寧、安徽等省市已經(jīng)出臺(tái)了非勞動(dòng)關(guān)系特定人員自愿參加工傷保險(xiǎn)的政策。實(shí)踐中，超齡就業(yè)人員也是特定人員中參保人數(shù)占比最高的。主要原因在于：一方面，招用超齡返聘人員的單位多為效益較好企業(yè)；另一方面，用人單位也有動(dòng)力為其單項(xiàng)參加工傷保險(xiǎn)。以廣東省為例，超齡就業(yè)人員參保人數(shù)占所有參保非勞動(dòng)關(guān)系特定人員的60%-70%。在自愿參保政策下，有關(guān)參保繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和待遇支付等相關(guān)業(yè)務(wù)流程基本按照《工傷保險(xiǎn)條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從各省份試點(diǎn)情況來(lái)看，政策總體可行，但也存在一定的問(wèn)題。一是需要提高用工單位參保積極性。由于是自愿參保，并且要求用工單位承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，部分用工單位從成本、事務(wù)性負(fù)擔(dān)等角度考慮，不愿意為從業(yè)人員參保，寧愿采取商業(yè)保險(xiǎn)等更靈活方式。二是存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。放開單獨(dú)參加工傷保險(xiǎn)渠道后，部分企業(yè)鉆政策空子，將原本應(yīng)當(dāng)參加五險(xiǎn)的職工改為單參工傷。同時(shí)，自愿參保政策導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)參保、風(fēng)險(xiǎn)低的不愿參保，給基金收支平衡帶來(lái)一定壓力。 非勞動(dòng)關(guān)系特定人員工傷保障的發(fā)展思路和建議 由于我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期轉(zhuǎn)軌而來(lái)，制度設(shè)計(jì)初期以國(guó)企職工為主要考慮對(duì)象，因此工傷保險(xiǎn)待遇水平較高、工傷保險(xiǎn)與用人單位綁定緊密等特點(diǎn)明顯，制度向龐大的靈活就業(yè)人員擴(kuò)展還面臨較大難度，但可以優(yōu)先考慮有用人單位或平臺(tái)企業(yè)依托的非勞動(dòng)關(guān)系特定人員的保障問(wèn)題。盡管均為非勞動(dòng)關(guān)系人群，但不同人群法律性質(zhì)定位有所不同，保障思路應(yīng)有所差異。其中，新就業(yè)形態(tài)人員“新職傷”試點(diǎn)已明確強(qiáng)制參保，未來(lái)要進(jìn)一步劃定范圍；2024年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的辦法》已明確規(guī)定應(yīng)保障超齡就業(yè)人員工傷權(quán)益，意味著超齡就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)和勞動(dòng)關(guān)系脫鉤，將納入法定參保范圍；其他人群還主要依賴于自愿參保政策，但由地方自行試點(diǎn)，存在一定問(wèn)題，應(yīng)有國(guó)家層面的指導(dǎo)性文件。因此，未來(lái)對(duì)于非勞動(dòng)關(guān)系特定人員的工傷保障問(wèn)題，要分類施策。 新就業(yè)形態(tài)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)要穩(wěn)步擴(kuò)面，并逐步形成制度。擴(kuò)省份和擴(kuò)行業(yè)內(nèi)的企業(yè)均相對(duì)簡(jiǎn)單，因?yàn)橐延性圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，但不同行業(yè)情況差別較大，擴(kuò)行業(yè)則相對(duì)困難。擴(kuò)大“新職傷”試點(diǎn)覆蓋面，在行業(yè)方面可以首先重點(diǎn)關(guān)注家政服務(wù)業(yè)，家政服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量較為龐大，且大部分業(yè)務(wù)已通過(guò)線上化渠道運(yùn)營(yíng)，未來(lái)可以穩(wěn)慎探索該行業(yè)“新職傷”試點(diǎn)，包括明確家政服務(wù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的定義，界定好參保人群范圍，初期可設(shè)置一定的門檻，將有一定規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)家政服務(wù)企業(yè)納入試點(diǎn)范圍，并且在業(yè)態(tài)上以“日常保潔”為主。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)檢驗(yàn)，“新職傷”制度總體可行，主要是費(fèi)率、職傷確認(rèn)情形、待遇項(xiàng)目等制度參數(shù)的優(yōu)化調(diào)整，未來(lái)要進(jìn)一步理清基金、平臺(tái)企業(yè)、新就業(yè)形態(tài)人員、商業(yè)保險(xiǎn)等不同主體之間的關(guān)系，并做好職傷和工傷以及其他社保制度的銜接，使制度走向成熟定型。 要出臺(tái)超齡就業(yè)人員參保政策文件。2024年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院延退辦法第六條規(guī)定，用人單位招用超過(guò)法定退休年齡的勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)保障勞動(dòng)者獲得勞動(dòng)報(bào)酬、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、工傷保障等基本權(quán)益。這是首次從法律層面對(duì)保障超齡就業(yè)人員基本權(quán)益提出要求，下一步需要出臺(tái)具體的參保政策文件。在參保政策設(shè)計(jì)上，單位招用的超齡就業(yè)人員原則上應(yīng)與一般職工適用相同的工傷保險(xiǎn)制度框架，但可根據(jù)其群體特征進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新調(diào)整。當(dāng)前政策制定的核心難點(diǎn)在于是否要有參保年齡限制。若不設(shè)年齡上限，基金風(fēng)險(xiǎn)會(huì)較高，尤其是《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第一款。隨著年齡增加，突發(fā)疾病死亡的風(fēng)險(xiǎn)在增加，在較高的工亡待遇水平下，這一條款的爭(zhēng)議會(huì)進(jìn)一步增多。反之，若設(shè)定年齡限制（如70歲），雖可控制風(fēng)險(xiǎn)，但超過(guò)限制年齡的超齡就業(yè)人員將再次陷入保障真空，引發(fā)新的社會(huì)公平性質(zhì)疑。因此政策制定需要在風(fēng)險(xiǎn)控制與權(quán)益保障之間尋求平衡。 對(duì)于其他非勞動(dòng)關(guān)系特定人員工傷保障要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。目前各地自行試點(diǎn)，已取得不少有益經(jīng)驗(yàn)，但也存在制度不統(tǒng)一、人群攀比等弊端，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)文件，逐步統(tǒng)一規(guī)范各地參保政策，包括參保人群范圍、待遇政策等。在自愿參保前提下，關(guān)鍵是要提高用人單位的參保積極性，同時(shí)完善相關(guān)規(guī)定和做好跨部門的協(xié)同監(jiān)管，避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在條件成熟情況下，借鑒超齡就業(yè)人員做法，未來(lái)逐步將部分人群納入法定參保范圍，以更好保障其工傷權(quán)益。 |
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